Um Guia Técnico para a Construção da Proposta de Sucesso

Antes de somar custos e definir a margem, a proposta vencedora nasce de uma leitura clínica do edital. A ideia é transformar cada exigência em um número — e cada número em uma decisão consciente. 

É notório que os licitantes acabam participando de várias licitações no mês e, às vezes, mais de uma por dia. Com isso, é difícil sobrar tempo para ler o edital em sua completude. É sabido também que os licitantes precisam participar de diversos certames e vencer alguns deles para conseguir sobreviver no mercado. Contudo, a participação focada apenas na sobrevivência mercadológica limita o potencial de crescimento e a consolidação da empresa como um fornecedor de referência.

Nesse contexto, o presente artigo visa oferecer uma metodologia que permita ao licitante ultrapassar essa condição, capacitando-o a se posicionar como um parceiro estratégico e respeitado pela Administração Pública. Para tanto, é imperativo ao licitante conhecer os principais elementos que comporão a sua proposta e quais os requisitos do edital, aquele “mínimo obrigatório” que não se pode deixar passar despercebido. 

Vejamos cada um destes pontos a seguir.

1. Definição do Objeto

A definição objetiva do objeto deve estar presente logo no começo edital. Se ali você já sente alguma dificuldade de compreensão, é preciso ligar o sinal de alerta, pois provavelmente existem diversos outros problemas no TR.

Vejamos o caso da junção de produtos com serviços. Você, fornecedor, deve observar se existe uma tabela com itens distintos, ou se tudo faz parte de um mesmo item ou, ainda, se existem vários itens formando um único grupo. Essa formatação da contratação pode até não lhe parecer um problema, inicialmente, mas durante a execução do contrato pode se tornar uma dor de cabeça. Digamos que seja uma licitação para compra e instalação de condicionares de ar, por exemplo, e que sejam dois itens distintos, o item 1 trata do fornecimento dos equipamentos e o item 2 trata do serviço de instalação. Digamos que sua empresa vença o item 2 (serviço de instalação) e que na hora que você vai testar o equipamento, ele simplesmente não gela. O que fazer? Como demonstrar de forma objetiva que o equipamento já veio com defeito de fábrica? E se o outro fornecedor disser que a responsabilidade é sua, como comprovar que fez tudo conforme o protocolo?

Veja que uma simples prestação de serviço pode se tornar uma enorme dor de cabeça. Neste caso que acabei de citar, os fornecedores devem questionar a Administração acerca da responsabilização de cada uma das partes e, se for o caso, impugnar o edital.

Precisamos nos certificar acerca da clareza e completude das especificações técnicas. Muitas vezes, o termo de referência ou o projeto básico apresenta descrições genéricas, lacunas ou termos ambíguos. Cabe ao fornecedor identificar essas falhas antes de ofertar seu preço, buscando esclarecimentos formais junto à Administração, sob pena de assumir obrigações não precificadas. “O que não está claro no edital, torna-se caro na execução” – essa é uma regra de ouro para evitar surpresas.

• Problemas Potenciais e Pontos de Atenção:
  • Especificações Genéricas ou Vagas: Termos como “solução de alta qualidade”, “plataforma robusta” ou “serviço similar” sem parâmetros objetivos criam incerteza sobre o que de fato deve ser entregue, dificultam a precificação e abrem margem para contestações subjetivas na fase de execução.
  • Direcionamento por Especificação Restritiva: É a prática de incluir características técnicas exclusivas de um único fabricante ou fornecedor, ou a exigência de certificações que apenas uma empresa detém, violando o princípio da isonomia. Fique atento a exigências de dimensões exatas, compatibilidade com sistemas legados específicos sem justificativa técnica plausível ou a menção indireta a marcas.
  • Quantitativos Inconsistentes ou Superestimados: Erros em metragens, unidades ou volumes podem levar a uma precificação equivocada. Um quantitativo superestimado pode inflar o valor do contrato artificialmente, enquanto um subestimado pode gerar a necessidade de aditivos contratuais futuros, nem sempre garantidos.
  • Exigências Técnicas Obsoletas ou Inexequíveis: Solicitação de tecnologias ultrapassadas, metodologias construtivas em desuso ou a combinação de requisitos que são tecnologicamente incompatíveis entre si.
• Cuidados Práticos e Ações Recomendadas:
  • Ação nº 1 – Protocolar Pedidos de Esclarecimento: Para toda e qualquer ambiguidade, formalize um pedido de esclarecimento. Questione: “O que a Administração entende por ‘alta qualidade’? Quais métricas objetivas (normas ABNT, certificações ou selos) serão usadas para aferi-la?”. Este ato, além de buscar clareza, cria um registro formal que pode ser utilizado em futuras defesas.
  • Ação nº 2 – Impugnar o Edital: Identificada uma especificação que restringe a competitividade, o caminho é a impugnação administrativa. Fundamente sua peça na ofensa aos princípios da isonomia e competitividade e também nos artigos 40 e 41 da Lei 14.133/21, demonstrando tecnicamente que outras soluções equivalentes ou superiores atenderiam à necessidade da Administração.
  • Ação nº 3 – Realizar a Visita Técnica (Diligência de Campo): Se o edital permitir (ou exigir), a visita técnica é inegociável. Leve uma equipe qualificada para validar in loco os quantitativos e as condições de execução. Um erro de levantamento topográfico ou a descoberta de uma dificuldade de acesso não prevista no edital impactam diretamente o custo e devem ser mapeados.
  • Ação nº 4 – Documentar a Incompatibilidade: Caso identifique uma incompatibilidade técnica (ex: software exigido não roda no hardware especificado), formalize a questão via pedido de esclarecimento, expondo o problema técnico e, se possível, sugerindo a solução ou o ajuste necessário no Termo de Referência.

A análise do objeto deve ser conclusiva: “Com base nestas especificações, eu consigo entregar? Consigo precificar com segurança? O risco de execução é mensurável e aceitável?”. Se a resposta para qualquer uma destas perguntas for “não”, o licitante deve agir para sanar a dúvida ou declinar da participação.

2. Prazos e Condições de Execução

A definição de prazos e condições de execução também merece atenção redobrada. Editais que não especificam cronogramas claros, etapas intermediárias ou critérios de medição e pagamento criam terreno fértil para divergências futuras. O fornecedor deve estimar se dispõe de capacidade operacional para atender a eventuais exigências de entrega acelerada ou execução simultânea em múltiplos locais.

O descumprimento do contrato, total ou parcialmente, pode levar à extinção contratual, respondendo o culpado pelas consequências que poderão advir desse inadimplemento. O art. 119 da Lei 14.133/2021 dispõe que o contratado será obrigado a reparar, corrigir, remover, reconstruir ou substituir, a suas expensas, no total ou em parte, o objeto do contrato em que se verificarem vícios, defeitos ou incorreções resultantes de sua execução ou de materiais nela empregados. Trata-se de responsabilidade imputada ao contratado no caso de execução inadequada do objeto.

O problema reside justamente no fato de que a Administração, não raro, estabelece prazos e condições de execução impossíveis de serem cumpridos. Certa vez, presenciei uma licitação para fornecimento e instalação de placas de energia fotovoltaica em diversas localidades e edificações distintas. Em todos os casos, as placas deveriam gerar no mínimo determinada quantidade de kWh por mês, o que era impossível de ser alcançado, visto que tal geração dependia de diversas condições distintas, tais como: condição do tempo em cada mês, local de instalação das placas (solo ou telhado), grau de inclinação dos telhados, quantidade de sombra gerada pelas edificações vizinhas, etc. 

Outro ponto a ser questionado nessa licitação, era o prazo de liberação das mini usinas para geração de energia. Tal liberação é feita pela Companhia de Energia local, não pela empresa que faz a instalação das placas. Então, se a empresa aceita uma condição editalícia de liberação da geração em até 15 dias após a instalação das placas, está  assumindo uma responsabilidade sobre algo que não pode garantir, em hipótese alguma, o que pode levar a um enorme imbróglio junto à Administração.

Por isso, recomendo que você leia o quadro a seguir e passe ficar muito atento muito atento a tais condições. 

Quadro Analítico – Prazos e Condições de Execução em Licitações e Contratos Públicos

A seguir, os principais Acórdãos do TCU sobre o modelo de execução do objeto:

3. Critérios de Julgamento: A Regra do Jogo

O critério de julgamento é a regra que o pregoeiro ou a comissão de licitação utilizará para classificar as propostas. Não se trata de uma mera preferência, mas de uma regra matemática ou de valoração objetiva que define o vencedor. A Lei nº 14.133/2021 estabelece um rol em seu Art. 33 (menor preço, maior desconto, melhor técnica ou conteúdo artístico, técnica e preço, maior lance ou maior retorno econômico), e a compreensão de sua aplicação prática é fundamental para o desenvolvimento de uma estratégia comercial competitiva.

A escolha do critério de julgamento impacta diretamente a forma como a proposta deve ser estruturada e apresentada. Cada critério previsto no art. 33 da Lei nº 14.133/2021 possui lógica própria e requisitos específicos de comprovação, o que exige do licitante atenção não apenas ao preço, mas também à forma de demonstrar a vantagem competitiva.

No menor preço e no maior desconto, o foco recai sobre a precificação precisa e sustentável, considerando custos diretos, indiretos e eventuais obrigações acessórias do contrato. Uma proposta financeiramente agressiva, mas incompatível com a realidade de execução, pode resultar em inexecução contratual e aplicação de sanções.

No critério de melhor técnica ou conteúdo artístico, a disputa se dá essencialmente pela qualidade e pela aderência técnica ao objeto, sendo imprescindível investir em portfólio, demonstrações práticas e comprovação de capacidade. 

Já na técnica e preço, a ponderação entre atributos qualitativos e econômicos exige equilíbrio: reduzir o preço não pode comprometer o desempenho, e elevar a qualidade deve estar justificado dentro da fórmula de pontuação prevista no edital. Quando adotado tal critério de julgamento, a modalidade de licitação deverá ser a concorrência ou o diálogo competitivo (fase competitiva), quando pertinente. O modo de disputa será o fechado.

O critério de maior lance, usual em leilões, demanda estratégia de incremento de valor em tempo real, enquanto o de maior retorno econômico foca na mensuração do benefício financeiro ou de eficiência gerado à Administração em relação ao custo do contrato, exigindo capacidade de comprovar ganhos futuros de forma mensurável e auditável.

Compreender o critério adotado significa conhecer, de antemão, o campo e as regras do jogo. A interpretação equivocada ou superficial desse ponto leva à elaboração de propostas desalinhadas ao objetivo da licitação, desperdiçando recursos e oportunidades. Em licitações públicas, estratégia não é improviso: é cálculo, técnica e aderência estrita ao que está no edital.

• Problemas Potenciais e Pontos de Atenção:
  • Subjetividade Infiltrada em Critérios Objetivos: Ocorre quando, em uma licitação de “Menor Preço”, o edital inclui exigências técnicas vagas no descritivo do objeto que podem ser usadas como pretexto para uma desclassificação subjetiva. O risco é ter a proposta de menor preço rejeitada por não atender a um requisito de “notória especialização” ou “comprovada eficiência” não quantificável.
  • Pontuação Técnica Mal Definida ou Direcionada (em “Técnica e Preço”): Este é um dos pontos de maior vulnerabilidade. Fique atento a:
    • Atribuição de Pontos a Critérios Abertos: Cláusulas como “Plano de Trabalho Coerente: 10 pontos” ou “Metodologia de Alta Qualidade: 20 pontos”, sem uma grade de valoração (rubrica) que detalhe o que constitui “coerência” ou “alta qualidade”, criam um vício de subjetividade que fere o princípio do julgamento objetivo.
    • Pontuação Excessiva para Atestados: Atribuir peso desproporcional à quantidade de atestados técnicos apresentados, em detrimento da qualidade da solução proposta. Isso favorece empresas estabelecidas há mais tempo e pode ser contestado como restrição à competitividade.
    • Ponderação Desbalanceada: Nas licitações, um peso ínfimo para o preço (ex: Ponderação de 10% para Preço e 90% para Técnica) fere o § 2º do art. 36 da Lei 14.133/2021 e pode mascarar um direcionamento, onde a competição de preços se torna irrelevante.
  • Regras de Exequibilidade Ambíguas: A Lei 14.133/21 (Art. 59) estabelece critérios para aferir a exequibilidade, especialmente para obras e serviços de engenharia (propostas inferiores a 75% do valor orçado pela Administração). Um edital que ignora essa regra ou cria uma fórmula própria e mais restritiva pode ser ilegal e gerar insegurança na formulação do preço. No entanto, vale observar que essa inexequibilidade é relativa, necessitando ser verificada.
• Cuidados Práticos e Ações Recomendadas:
  • Ação nº 1 – Modelar a Fórmula de Pontuação: Antes de tudo, transcreva a fórmula de cálculo da nota final para uma planilha eletrônica. Simule cenários. Se o preço vale 40% e a técnica 60%, qual o impacto real de cada ponto técnico no preço final? Qual o preço máximo que você pode praticar se gabaritar a proposta técnica? Essa modelagem transforma o critério de julgamento de uma regra abstrata em uma ferramenta de precificação estratégica.
  • Ação nº 2 – Exigir a Objetivação dos Critérios: Ao identificar um critério de pontuação subjetivo, protocole um pedido de esclarecimento solicitando a grade de valoração. Exemplo: “Com relação ao item ‘Plano de Trabalho Coerente’, solicitamos que a Administração detalhe os subitens que serão avaliados e a pontuação atribuída a cada um”. Se a resposta for insatisfatória ou o edital não for corrigido, a impugnação é o caminho para sanar o vício, citando a violação ao princípio do julgamento objetivo.
  • Ação nº 3 – Preparar a Defesa de Exequibilidade de Preço: Caso sua estratégia comercial envolva um preço agressivo e potencialmente questionável, não espere a diligência do pregoeiro. Prepare previamente a sua planilha de composição de custos e uma nota técnica detalhada, demonstrando que seu preço, apesar de baixo, é sustentável e cobre todos os custos diretos, indiretos e tributos. Essa proatividade demonstra profissionalismo e pode neutralizar contestações de concorrentes.
  • Ação nº 4 – Realizar uma Análise de Aderência Técnica: Faça uma autoavaliação honesta e criteriosa. “Dos 100 pontos técnicos possíveis, quantos minha empresa realisticamente pode alcançar com a documentação e o conhecimento que possui hoje?”. Isso direciona o esforço da equipe para a elaboração de uma proposta técnica focada nos itens de maior pontuação e com maior chance de êxito, otimizando recursos.

A análise do critério de julgamento não é um exercício de conformidade, mas de engenharia reversa da vitória. É preciso entender a matemática por trás da decisão para moldar uma proposta que não seja apenas boa, mas matematicamente competitiva.

4. Análise de Custos Ocultos e Riscos Não Evidentes

O edital e seus anexos normalmente carregam consigo algumas exigências que levam a custos não tão óbvios, ou seja, custos que muitas das vezes são ignorados pelos fornecedores. A compreensão deste fenômeno demanda, antes de tudo, a definição de alguns conceitos operacionais: custos diretos, custos indiretos e custos ocultos.

Custos diretos são aqueles que guardam relação imediata com a execução do objeto, perceptíveis à primeira leitura do edital e facilmente quantificáveis. Incluem, por exemplo, a aquisição de insumos, o pagamento de mão de obra diretamente envolvida e as despesas de transporte quando claramente especificadas.

Custos indiretos, por sua vez, são aqueles que, embora necessários à execução, não se vinculam a um único contrato ou entrega, sendo rateados entre diversas operações da empresa. Podem ser citados, a título ilustrativo, a depreciação de equipamentos, as despesas administrativas gerais e a manutenção de estruturas de apoio.

Custos ocultos — foco deste item — são diferentes. Trata-se de despesas que, embora existentes e juridicamente imputáveis ao contratado, não estão expressas de maneira clara no edital ou nas condições contratuais, exigindo do licitante um exercício analítico para identificá-las e mensurá-las antes da formulação da proposta. Ocorrem, em regra, quando determinadas exigências técnicas, logísticas ou operacionais são apresentadas de forma dispersa no instrumento convocatório, ou quando seus impactos financeiros só se revelam diante de uma análise detalhada das condições de execução.

Esses custos não se confundem com imprevistos. São previsíveis, desde que o licitante adote metodologia de leitura e interpretação do edital que vá além da observação literal de cláusulas. Sua identificação decorre de atenção a aspectos como forma e periodicidade de entrega, exigências de certificações, prazos de resposta a chamados, necessidade de equipamentos específicos, entre outros.

A adequada consideração desses custos no planejamento da proposta é determinante para a viabilidade econômica do contrato. A omissão na sua mensuração pode levar a um cenário em que a execução se torne deficitária, comprometendo não apenas o resultado financeiro, mas também a capacidade de cumprimento das obrigações e a preservação da regularidade cadastral do fornecedor perante a Administração Pública.

4.1. Envio de amostras

O envio de amostras, quando previsto no edital, representa um custo que, embora facilmente identificável enquanto obrigação, muitas vezes não é quantificado de forma adequada. A análise do impacto financeiro dessa exigência exige a consideração de três elementos:
(i) o valor de aquisição ou de produção da amostra;
(ii) as despesas com acondicionamento, embalagem e transporte; e
(iii) a possibilidade ou não de devolução do material.

Quando a amostra não é devolvida, o custo integral recai sobre o fornecedor, sem possibilidade de reaproveitamento comercial. Mesmo quando há previsão de devolução, deve-se avaliar se o produto retornará em condições de uso ou revenda. O transporte, por sua vez, pode exigir serviços expressos para cumprimento de prazos exíguos, elevando substancialmente o custo unitário do item enviado.

4.2. Tamanho do lote mínimo de entrega

A determinação do lote mínimo de entrega pode influenciar de forma decisiva a viabilidade logística da execução contratual. Lotes demasiadamente reduzidos, associados a elevada frequência de entregas, acarretam custos de transporte e de separação que não encontram correspondência no valor econômico do fornecimento. Pense, por exemplo, em um registro de preços para aquisição de lâmpadas de LED. Imagine que você venceu a licitação para fornecimento de dez mil unidades, com uma margem de lucro de 1 real por lâmpada antes do frete. Se a Administração pedir de mil em mil lâmpadas, tudo bem. Mas e se o pedido for de 50 lâmpadas, esses 50 reais de “lucro” irão cobrir sequer o custo com frete? Esta é a questão!

A avaliação prévia deve considerar:
(i) a distância entre o ponto de expedição e o local de entrega;
(ii) a modalidade de transporte necessária para atender ao prazo; e
(iii) a possibilidade de otimização de rotas com outros contratos ou clientes.

Quando o custo de envio supera o valor do próprio lote, há risco de que a execução se torne economicamente inviável, ainda que o preço total do contrato seja expressivo.

4.3. SLAs elevados: o custo da prontidão

O SLA (Service Level Agreement) é um conjunto de parâmetros de desempenho exigidos pela Administração. Prazos de atendimento muito curtos, disponibilidade de serviço 24/7 ou tempos de resposta de poucas horas podem exigir estrutura dedicada, equipe em plantão e estoques de segurança.

Impactos financeiros:

• Custo com contratação e manutenção de pessoal especializado em regime de sobreaviso.
• Necessidade de manter estoque elevado para reposição imediata, imobilizando capital de giro.
• Contratação de transporte expresso ou serviços premium para cumprimento dos prazos.

Medidas preventivas:

• Quantificar o custo de manter recursos ociosos, mas disponíveis, para atender ao SLA.
• Avaliar se o edital permite compartilhamento de infraestrutura com outros contratos ou se há exclusividade no atendimento.
• Ajustar a proposta financeira considerando o custo integral da prontidão, não apenas do serviço efetivamente prestado.

4.4. Licenças e certificações

Determinados objetos licitados exigem licenças ou certificações específicas como condição para execução. Essas exigências podem se referir tanto à empresa contratada quanto ao produto ou serviço fornecido. O custo não se limita às taxas oficiais; deve incluir auditorias, adequações de processos e eventuais consultorias especializadas.

Outro ponto relevante é o fator temporal. Licenças que demandam prazos extensos para emissão podem comprometer o início da execução, caso a empresa não esteja previamente habilitada, acarretando risco de aplicação de sanções contratuais.

4.5. Aquisição de maquinário ou ferramental específico

Há contratos que demandam equipamentos especializados ou ferramentas customizadas para execução. O problema surge quando esses ativos têm uso restrito ao objeto contratado e pouca ou nenhuma aplicabilidade em outros contratos.

Impactos comuns:

• Alto investimento inicial sem perspectiva de reaproveitamento.
• Custos de manutenção e armazenagem de equipamento ocioso após o fim do contrato.
• Desvalorização acelerada de maquinários específicos.

Análise necessária:

• Calcular o valor de depreciação e considerar esse custo no preço unitário.
• Verificar a possibilidade de locação em vez de compra, mesmo que o custo unitário aparente ser mais alto.
• Avaliar o potencial de revenda ou reaproveitamento do equipamento ao término da execução.

Alternativas como locação, comodato ou compartilhamento de equipamentos devem ser analisadas previamente, considerando-se não apenas o custo monetário, mas também a disponibilidade e a confiabilidade operacional do bem.

4.6. Custos administrativos e de compliance

Cumprir obrigações contratuais não se limita a entregar produtos ou prestar serviços. Há uma série de atividades administrativas que consomem tempo e recursos:

• Emissão de notas fiscais eletrônicas específicas.
• Alimentação de sistemas ou plataformas estaduais/municipais.
• Elaboração de relatórios de conformidade, planilhas de acompanhamento e registros fotográficos.

Cada uma dessas obrigações representa horas-homens de equipe administrativa, que precisam estar previstas no custo total da proposta. O tempo despendido por equipe administrativa, os sistemas e softwares necessários e a eventual contratação de serviços contábeis ou jurídicos especializados constituem custos que, embora indiretos, devem ser devidamente provisionados.

4.7. Exemplo aplicado

Licitação para manutenção predial:

• equipe com engenheiro registrado no CREA
• prazo de atendimento de até 48h
• ferramentas de diagnóstico adequadas
• incluir plantão telefônico 24/7
• pagamento de impostos 
• custos treinamento
• combustível gasto com a visita técnica
• depreciação do veículo e dos maquinários
• uniforme
• salários e encargos trabalhistas
• possíveis comissões e assessoria
• elaborar relatório técnico mensal de execução.

Você pode até disputar com base no preço dos concorrentes, mas se reduzir muito sem considerar todos os aspectos envolvidos, pode acabar tendo um grande prejuízo ao final do contrato.

Conclusão

Percorrer as seções de um instrumento convocatório, desde a delimitação do objeto e a mecânica do critério de julgamento até as condições de pagamento, exigências de habilitação e o regime sancionatório, revela uma verdade inescapável: a elaboração de uma proposta competitiva é um exercício de engenharia reversa. Cada cláusula do edital é uma variável que deve ser inserida na equação da proposta final, impactando diretamente a composição de custos, a modelagem técnica e a própria decisão de participar do certame.

A abordagem reativa, que enxerga o edital como um mero formulário a ser preenchido, está fadada a colecionar fracassos e contratos deficitários. O sucesso em licitações públicas não é fruto do acaso, nem um exclusivo resultado do menor preço, mas a consequência direta de uma estratégia proativa, fundamentada em análise de risco, inteligência de mercado e, sobretudo, em um profundo domínio técnico das regras do jogo. A empresa que investe tempo e recursos na dissecção do edital não está perdendo tempo; está construindo, com precisão cirúrgica, sua vantagem competitiva.

Lembre-se: a vitória na licitação não é assinada no contrato, mas conquistada na análise minuciosa do edital.

Artigo produzido pelo:

Rafael Mota

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